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   Keine Existenzgefährdung durch Ausgleichs­maßnahmen Keine Existenzgefährdung durch Ausgleichs­maßnahmen Keine Existenzgefährdung durch Ausgleichs­maßnahmen   [2011-03-30 21:38]
Bei der Flächenauswahl für Kompen­sations­maßnahmen des Natur­eingriffs durch eine Verkehrs­planung ist das eigentums­rechtlich geschützte Interesse eines betrof­fenen Landwirts am Erhalt seiner betrieblichen Existenz zu berücksichtigen und so zu gewährleisten, dass das Ausgleichs­konzept dem verfassungs­rechtlichen Übermaßverbot entspricht.
1. Der Fall

Ein landwirtschaftlicher Betrieb wird durch die Inanspruchnahme eines Teils seiner Wirtschaftsflächen für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen in Anspruch genommen. Der Entzug dieser Flächen kann die Existenz des Betriebes gefährden.

2. Das Urteil

Der Beklagte hat es versäumt, bei der Flächenauswahl das eigentumsrechtlich geschützte Interesse der Kläger am Erhalt ihrer betrieblichen Existenz zu berücksichtigen und so zu gewährleisten, dass das Ausgleichskonzept dem verfassungsrechtlichen Übermaßverbot entspricht.

Der Mangel rechtfertigt allerdings nicht die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, sondern nur die Feststellung, dass der Beschluss rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf.

  1. Kompensationspflicht und Übermaßverbot

    Die mit einer großflächigen Inanspruchnahme von Grundstücken der Kläger verbundene Anordnung naturschutzrechtlicher Ausgleichsmaßnahmen ist zu messen an dem naturschutzrechtlichen Geboten des Ausgleiches und des Ersatzes für Eingriffe. Nach dieser Regelung war dem Vorhabenträger als Verursacher des mit dem Bau der Straße verbundenen Eingriffs im Planfeststellungsbeschluss aufzuerlegen, die eingriffsbedingten unvermeidbaren Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege vorrangig auszugleichen (Ausgleichsmaßnahmen) oder in sonstiger Weise zu kompensieren (Ersatzmaßnahmen). Soweit für solche Maßnahmen auf privaten Grund und Boden zurückgegriffen werden sollte, war mit Rücksicht auf die enteignende Vorwirkung der naturschutzrechtlichen Anordnung das rechtsstaatliche Übermaßverbot zu beachten, um dem Gemeinwohlerfordernis des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG Urteile vom 23. August 1996 - BVerwG 4 A 29.95 - Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 8 S. 12 und vom 1. September 1997 - BVerwG 4 A 36.96 - BVerwGE 105, 178 <185 f.>).

    1. Eignung

      Danach setzt die Anordnung zunächst voraus, dass die Ausgleichsmaßnahme zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zwecks geeignet ist; es dürfen nur solche Flächen in Anspruch genommen werden, die sich für diesen Zweck objektiv eignen.

    2. Erforderlichkeit

      Weiterhin muß der Zugriff auf privates Grundeigentum zur Erfüllung der naturschutzrechtlichen Ausgleichsverpflichtung erforderlich sein. Daran fehlt es, sofern Ausgleichsmaßnahmen an anderer Stelle ebenfalls Erfolg versprechen, dort aber bei einer Gesamtschau den Vorteil bieten, dass dem Betroffenen geringere Opfer abverlangt werden.

    3. Verhältnismäßigkeit

      Schließlich dürfen die mit Ausgleichsmaßnahmen verbundenen nachteiligen Folgen nicht außer Verhältnis zum beabsichtigten Erfolg stehen. Die Schwere der Beeinträchtigung muß vor dem Hintergrund des Gewichts der sie rechtfertigenden Gründe zumutbar sein. Diese Grenze kann überschritten sein, wenn durch Ausgleichsmaßnahmen die wirtschaftliche Existenz des Betroffenen gefährdet oder gar vernichtet wird (BVerwG Urteil vom 1. September 1997 a.a.O. S. 186).

    4. Einschätzungsprärogative

      Für die gerichtliche Kontrolle der Einhaltung dieser Vorgaben ist zu beachten, dass der Planfeststellungsbehörde bei der Bewertung der Kompensationswirkung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative zusteht und dass die Ausgestaltung des naturschutzrechtlichen Kompensationsmodells hinsichtlich der Auswahl zwischen grundsätzlich gleich geeigneten Kompensationsmaßnahmen, der naturschutzfachlichen Abstimmung der Kompensationsmaßnahmen untereinander sowie der Berücksichtigung etwaiger multifunktionaler Kompensationswirkungen in erheblichem Umfang Elemente einer planerisch abwägenden Entscheidung aufweist (vgl. BVerwG Urteil vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 11.03 - BVerwGE 121, 72 <84 f.>). Aufgrund dessen ist einerseits die gerichtliche Kontrolle der behördlichen Erwägungen zur Dringlichkeit des konkreten Ausgleichskonzepts beschränkt. Andererseits haben die behördlichen Einschätzungs- und Planungsspielräume aber auch zur Konsequenz, dass das Gericht keine eigenständige Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen hat, sondern darauf verwiesen ist, die behördlichen Erwägungen am Maßstab des Übermaßverbots nachzuvollziehen.

  2. Suche des mildesten Mittels

    Hiervon ausgehend erweist sich die naturschutzrechtliche Ausgleichskonzeption in Bezug auf die Flächeninanspruchnahme der Kläger als rechtswidrig.

    Gegen die Eignung der für Ausgleichsmaßnahmen in Anspruch genommenen Flächen der Kläger sind Bedenken weder vorgetragen worden noch sonst hervorgetreten.

    Es ist aber nicht gesichert, dass die Flächeninanspruchnahme den weiteren Anforderungen des Übermaßverbots entspricht. Der Beklagte hatte Anlaß, diese Anforderungen bezogen auf die Kläger besonders sorgfältig zu prüfen. Nach dem von den Klägern vorgelegten Gutachten wird ihr Betrieb durch die mit dem festgestellten Plan verbundene Flächeninanspruchnahme in seiner Existenz gefährdet. Von den ca. 25 ha insgesamt für das Vorhaben benötigten Flächen entfallen 20 ha auf Ausgleichsmaßnahmen. Die Eigentumsflächen des Betriebes sollen sogar mehr als zur Hälfte für Ausgleichsmaßnahmen verwendet werden. Deshalb liegt die Annahme nahe, dass die Flächeninanspruchnahme für Ausgleichsmaßnahmen die entscheidende Ursache für die prognostizierte Existenzgefährdung bildet.

    Anstatt diesen Gesichtspunkt - ggf. nach weiteren Ermittlungen - bei der Flächenauswahl zu berücksichtigen, hat der Beklagte seine Auswahlentscheidung hinsichtlich der Flächen der Kläger allein auf naturschutzfachliche Erwägungen gestützt. Dies ist in der mündlichen Verhandlung von dem Vertreter des mit der Erarbeitung des Ausgleichskonzepts betrauten Planungsbüros ausdrücklich eingeräumt worden. Daher bleibt ungewiß, ob sich ein nach fachlicher Einschätzung des Beklagten vertretbares Ausgleichskonzept auch anders bewerkstelligen ließe, ohne den dann Betroffenen Opfer gleichen Gewichts abzuverlangen. Ohne die hierzu nötigen Ermittlungen und fachlichen Bewertungen fehlt es an einer tragfähigen Grundlage für die Beurteilung, ob die Inanspruchnahme der Kläger das mildeste Mittel zur Erreichung des Ausgleichsziels darstellt und damit erforderlich ist. In Anbetracht der insoweit defizitären Erkenntnislage lässt sich auch die Ergebnisrelevanz des aufgezeigten Mangels nicht verneinen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass etwaige Lagenachteile alternativ in Betracht zu ziehender Ausgleichsflächen möglicherweise durch einen größeren Flächenumfang oder durch besondere Vorkehrungen bei der Ausgestaltung der Maßnahmen aufgefangen werden könnten.

  3. Zumutbarkeit

    Darüber hinaus hat der Beklagte es auch versäumt, die Zumutbarkeit der Flächeninanspruchnahme für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen zu prüfen; es ist deshalb offen, ob die mit dem Ausgleichskonzept verfolgten Ziele so gewichtig sind, dass sie die Existenzgefährdung rechtfertigen. Im Planfeststellungsbeschluss wird in dem Abschnitt "Zusammenfassende Bewertung der Grundstücksinanspruchnahmen" (S. 190 f.) ausgeführt, der Eingriff in das Eigentum der Einwender müsse selbst um den Preis einer Existenzgefährdung in Kauf genommen werden, weil ein Verzicht auf das Bauvorhaben aus Gründen des Allgemeinwohls nicht hinnehmbar sei. Diese undifferenzierte Bewertung der Flächeninanspruchnahmen für den eigentlichen Straßenbau einerseits und für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen andererseits bringt die Annahme zum Ausdruck, auch die geplanten Ausgleichsmaßnahmen seien zwingend notwendig, um die Autobahn bauen zu können. Damit hat die Planfeststellungsbehörde die Begrenzung der naturschutzrechtlichen Ausgleichspflicht durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip verkannt. Die Ausgleichspflicht ist Teil des gestuften Reaktionsmodells der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung. Eingriffsbedingte Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft sind danach in erster Linie zu vermeiden. Unvermeidbare Beeinträchtigungen sind auszugleichen oder, sofern dies nicht in dem erforderlichen Maße möglich ist, durch Ersatzmaßnahmen zu kompensieren. Ist auch ein Ersatz nicht ausreichend möglich, so kann dies nach Maßgabe einer spezifisch naturschutzrechtlichen Abwägung hinzunehmen sein mit der Folge, dass die Abgeltung der unterbliebenen Kompensation durch ein Ersatzgeld verlangt werden konnte bzw. zu erfolgen hat. Auf die jeweils nachrangige Reaktionsstufe ist aber nicht nur dann auszuweichen, wenn eine Befolgung der vorrangigen Reaktionspflicht tatsächlich unmöglich ist, sondern auch dann, wenn die Befolgung mit unverhältnismäßigen Belastungen für die Belange Betroffener verbunden wäre (vgl. BVerwG Urteil vom 19. März 2003 - BVerwG 9 A 33.02 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 173 S. 163 f.).34

    Demzufolge ist bei der Beurteilung der Zumutbarkeit einer Flächeninanspruchnahme für Ausgleichsmaßnahmen nicht das Interesse an der Verwirklichung des Vorhabens, sondern nur das Interesse an einem Ausgleich der zu kompensierenden Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft ins Verhältnis zu den Auswirkungen der Flächeninanspruchnahme für den Betroffenen zu setzen. Eine so ausgerichtete Prüfung, deren Ergebnis je nach dem konkreten Gewicht der Beeinträchtigungen und der für den Grundstückseigentümer absehbaren Opfer von Fall zu Fall unterschiedlich ausfallen kann, hat die Planfeststellungsbehörde versäumt. Da die insoweit maßgeblichen Umstände nicht ausreichend ermittelt bzw. fachlich bewertet worden sind, ist wiederum ungewiß, ob dieser Mangel die Ausgleichskonzeption im Ergebnis beeinflußt hat.

  4. Konzeptänderung in der Hauptverhandlung

    Der Mangel, an dem die planfestgestellte Ausgleichskonzeption zu Lasten der Kläger leidet, ist nicht dadurch entfallen, dass der Beklagte sich in der mündlichen Verhandlung bereiterklärt hat, durch Änderung der Konzeption die Inanspruchnahme von Flächen der Kläger um 5 ha zu reduzieren und ihnen andere Flächen zu veräußern. Diese Erklärung stellt keine Planänderung dar, sondern bringt lediglich die Bereitschaft zu einer solchen Änderung zum Ausdruck. Daher vermindert sich mit ihr noch nicht die Belastung, deren Vereinbarkeit mit dem Übermaßverbot die Planfeststellungsbehörde zu prüfen versäumt hat.

    Im übrigen kann in der Erklärung auch deshalb kein geeignetes Mittel zur Fehlerbehebung gesehen werden, weil sie sich - unbeschadet der Anordnung der Ausgleichsmaßnahme in einer Größe von ebenfalls 5 ha durch die Zweite Änderung des Planfeststellungsbeschlusses - auf eine einschränkende Veränderung des Ausgleichskonzepts richtet. Eine solche kann nicht im Wege schlichter Planergänzung vorgenommen werden, sondern setzt die Beteiligung der Naturschutzbehörden und -verbände in einem ergänzenden Verfahren voraus. Ferner bleibt nach der Erklärung offen, welche Flächen nicht mehr in Anspruch genommen werden und neu übertragen werden sollen, so dass das Gewicht der verbleibenden Betroffenheit der Kläger und die Frage, ob eine Existenzgefährdung fortbesteht, nicht verläßlich beurteilt werden kann.

  5. Keine Planaufhebung

    Der festgestellte Fehler verhilft nicht dem Hauptantrag, sondern nur dem ersten Hilfsantrag zum Erfolg. Er betrifft kein zwingendes Planungshindernis; es ist nicht ausgeschlossen, sondern im Gegenteil sogar wahrscheinlich, dass er in einem ergänzenden Verfahren durch eine ordnungsgemäße Verhältnismäßigkeitsprüfung behoben werden kann, ohne die Gesamtplanung in Frage zu stellen.

3. Konsequenzen für die Praxis

Können Kompensationsmaßnahmen die Existenz eines landwirtschaftlichen Betriebes durch Flächenentzug gefährden, ist stets eine sehr sorgfältige Prüfung der Verhältnismäßigkeit geboten. Im Zweifel ist auf den Flächenzugriff zu verzichten.

Von Rechtsanwalt Matthias Möller-Meinecke, Fachanwalt für Verwaltungsrecht


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